7.1. Основные информационные права и свободы, основания их ограничения
Среди национальных интересов России особое место занимает реализация основных прав и свобод граждан в информационной сфере. Она основывается на принципах свободы информации и запретительном принципе права (все, что не запрещено законом, разрешено).
Основным объектом правоотношений здесь выступает право на информацию, а субъектами являются любые физические и юридические лица.
Как записано во Всеобщей декларации прав человека, утвержденной и провозглашенной Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., каждый человек имеет право на свободу (ст. 3), право на свободу мысли (ст. 18); право на свободу убеждений и на свободное выражение их.
Это право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений и свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ (ст. 19).
Позднее эти права и свободы нашли отражение в ряде международных документов:
• в ст. 10 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод
(вступила в силу 3 сентября 1953 г., для Российской Федерации - 28 февраля 1996 г.), где дополнительно
было указано, что свободы получения и распространения информации реализуются без какого- либо вмешательства со стороны государственных органов; •
в ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах (вступил в силу 23 марта 1976 г.), где уточняется, что эти свободы относятся ко всякого рода информации, идеям и способам их распространения; •
в ст. 13 Декларации прав и свобод человека и гражданина (принята Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г.), где в дополнение к перечисленным правам провозглашена свобода слова.
Эти права и свободы также закреплены в Конституции Российской Федерации (принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.): •
право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени - ч.
право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений - ч. 2 ст. 23; •
свобода мысли и слова - ч. 1 ст. 29; •
свобода массовой информации - ч. 5 ст. 29; •
право на свободу выражения своих мнений и убеждений (никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них) - ч. 3 ст. 29; •
• право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом - ч. 4 ст. 29; •
право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления - ст. 33; •
право каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды - ст. 42; •
свобода всех видов творчества - ч. 1 ст. 44; •
свобода преподавания - ч. 1 ст. 44; •
право на доступ к культурным ценностям - ч. 2 ст. 44; •
право на получение квалифицированной юридической помощи - ст. 48.
Эти права и свободы личности при своей реализации могут быть ограничены как правами и свободой других лиц, так и по другим основаниям и в случаях, прямо указанным в федеральных законах.
В п. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека говорится: "При осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью: •
обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других (в ст. 12 Декларации перечисляются права и свободы других лиц: личная и семейная жизнь, неприкосновенность жилища, тайна корреспонденции, честь и репутация); •
удовлетворения справедливых требований морали, •
и общего благосостояния в демократическом обществе".
Если во Всеобщей декларации прав человека устанавливаются основания для ограничений только в интересах других граждан и общества в целом, то в Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (п. 2 ст. 10) наряду с подтверждением ограничения прав только по закону расширяется и уточняется перечень оснований для такого рода ограничений: •
в интересах государственной безопасности, территориальной целостности или общественного спокойствия; •
в целях предотвращения беспорядков и преступлений; •
для охраны здоровья и нравственности; •
для защиты репутации или прав других лиц; •
для предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально; •
для обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.
для уважения прав и репутации других лиц; •
для охраны государственной безопасности, •
здоровья или нравственности населения.
Наряду с этим в ст. 20 устанавливается прямой перечень ограничений:
всякая пропаганда войны, всякое выступление в пользу национальной, расовой или религиозной ненависти, представляющие собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию, должны быть запрещены законом.
В Декларации прав и свобод человека и гражданина (п. 2 ст. 2) выделяются следующие основания для ограничений по закону: •
в целях защиты конституционного строя, •
законных прав и интересов других людей в демократическом обществе.
В ст. 4, 9 и 13 Декларации определен перечень ограничений. Там указано, что информационные права и свободы ограничиваются, если они используются в целях насильственного изменения конституционного строя, разжигания расовой, национальной, классовой, религиозной ненависти, пропаганды насилия и войны, нарушения неприкосновенности частной жизни, права на уважение и защиту чести и достоинства, тайны переписки, телефонных переговоров, телеграфных и иных сообщений, личной, семейной, профессиональной, коммерческой и государственной тайны.
Конституция Российской Федерации (ч. 3 ст. 17 и ч. 3 ст. 55) к основаниям для ограничения основных информационных прав и свобод гражданина относит: •
защиту основ конституционного строя, •
прав и законных интересов других лиц, •
обеспечение обороны страны и безопасности государства.
Кроме того, в ст. 56 предусматривается возможность ограничения прав и свобод с указанием пределов и сроков их действия в условиях чрезвычайного положения в соответствии с федеральным конституционным законом.
К прямым ограничениям прав и свобод Конституция (ч. 1 и 2 ст.
профессиональной тайнами, и дополнительно введены ограничения на использование информационных прав и свобод с целью пропаганды социальной ненависти, социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства. Кроме того, в ст. 51 Конституции закреплено, что никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников, круг которых определяется федеральным законом.
Из этого сравнительного анализа можно сделать следующий вывод.
Если основные информационные права и свободы человека и гражданина закреплены во всех перечисленных документах и одинаковы по своему содержанию, то основания их возможного ограничения и прямые ограничения, определенные там же, зачастую не совпадают между собой. Необходимы унифицированный перечень оснований для ограничений (для защиты интересов личности, обеспечения стабильности в обществе, а
также в интересах обороны и безопасности государства) и перечень случаев прямого ограничения прав и свобод с последующим их закреплением в законе.-
К ограничениям и запретам следует отнести следующие перечни:
1. Перечень оснований для ограничения информационных прав: •
защита основ конституционного строя; •
защита нравственности, здоровья, прав, законных интересов других лиц; •
обеспечение обороны страны и безопасности государства; •
обеспечение общественного спокойствия в целях предотвращения беспорядков и борьбы с преступностью; •
предотвращение разглашения конфиденциальной информации; •
обеспечение авторитета и беспристрастности правосудия; •
условия чрезвычайного положения, установленные по закону (на определенный период).
2. Перечень случаев прямого ограничения информационных прав: •
использование прав в целях насильственного изменения конституционного строя; •
пропаганда социальной ненависти, социального, расового, национального, религиозного, языкового превосходства, насилия и войны; •
нарушение права на неприкосновенность частной жизни (наличную, семейную тайну, неприкосновенность жилища, права на уважение и защиту чести, достоинства и репутации, тайны переписки, телефонных переговоров, телеграфных и иных сообщений, право на отказ от свидетельствования против себя самого, своего супруга и близких родственников); •
нарушение права на государственную, служебную, профессиональную, коммерческую и банковскую тайну.
3. Перечень видов информации с ограниченным доступом: •
тайна частной жизни.
4. Перечень сведений, доступ к которым не может быть ограничен.
Для реализации приоритета права на информацию в Конституции Российской Федерации заложены основания, по которым доступ к отдельным видам информации не подлежит какому-либо ограничению. Например, в ст.
полученные в результате мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения. (Федеральный закон от 2 мая 1997 г. "Об уничтожении химического оружия"); информация в области работ по хранению, перевозке, уничтожению химического оружия - сведения о состоянии здоровья граждан и объектов окружающей среды в районах размещения объектов по хранению химического оружия и объектов по уничтожению химического оружия, мероприятиях по обеспечению химической, санитарно-гигиенической, экологической и пожарной безопасности при проведении работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия, а также о мерах по предотвращению возникновения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий при выполнении указанных работ, предоставляемые по запросам граждан и юридических лиц, в том числе общественных объединений (Федеральный закон от 2 мая 1997 г. "Об уничтожении химического оружия", ст. 1).
В ст. 10 Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации" приведен общий перечень случаев, когда не могут быть отнесены (запрещено относить) к информации с ограниченным доступом следующие сведения:
законодательные и другие нормативные акты, устанавливающие правовой статус органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений, а также права, свободы и обязанности граждан, порядок их реализации;
документы, содержащие информацию о чрезвычайных ситуациях, экологическую, метеорологическую, демографическую, санитарно-эпидемиологическую и другую информацию, необходимую для обеспечения безопасного функционирования населенных пунктов, производственных объектов, безопасности граждан и населения в целом;
документы, содержащие информацию о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, об использовании бюджетных средств и других государственных и местных ресурсов, о состоянии экономики и потребностях населения, за исключением сведений, отнесенных к государственной тайне;
документы, накапливаемые в открытых фондах библиотек и архивов, информационных системах органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений,
организаций, представляющие общественный интерес или необходимые для реализации прав, свобод и обязанностей граждан.
В ряде законов, устанавливающих ограничения доступа к информации, также вводится перечень сведений, доступ к которым не может быть ограничен.
Эта тенденция получила широкое распространение в подзаконных актах. Так, в Положение о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 3 ноября 1994 г., также включен перечень сведений, которые не могут быть отнесены к такой информации:
акты законодательства, устанавливающие правовой статус государственных органов, организаций, общественных объединений, а также права, свободы и обязанности граждан, порядок их реализации;
сведения о чрезвычайных ситуациях, опасных природных явлениях и процессах, экологическая, гидрометеорологическая, гидрогеологическая, демографическая,
санитарно-эпидемиологическая и другая информация, необходимая для обеспечения безопасного существования населенных пунктов, граждан и населения в целом, а также производственных объектов;
описание структуры органа исполнительной власти, его функций, направлений и форм деятельности, а также его адрес;
порядок рассмотрения и разрешения заявлений, в том числе юридических лиц, рассмотренных в установленном порядке;
сведения об исполнении бюджета и использовании других государственных ресурсов, о состоянии экономики и потребностей населения;
документы, накапливаемые в открытых фондах библиотек и архивов, информационных системах организаций, необходимые для реализации прав, свобод и обязанностей граждан.
Это создает опасность замены запретительного принципа права разрешительным, когда основные информационные права и свободы можно будет реализовать только в установленных чиновником случаях.
Отсюда вытекает потребность унифицировать перечень сведений, доступ к которым не может быть ограничен в соответствии с единым перечнем видов конфиденциальной информации и, исходя из необходимости минимизации подобных случаев, предусмотреть механизмы обязательного обнародования подпадающих под этот перечень сведений в средствах массовой информации.
Перечень сведений, доступ к которым не может быть ограничен: •
законы (подлежат официальному опубликованию, неопубликованные законы не применяются) (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ); •
любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина (не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ); •
информация о фактах и обстоятельствах, создающих угрозу для жизни и здоровья людей (ч. 3 ст. 41 Конституции РФ); •
достоверная информация о состоянии окружающей среды (ст. 42 Конституции РФ); •
информация о чрезвычайных ситуациях (происшествиях, катастрофах, стихийных бедствиях), угрожающих безопасности и здоровью граждан, их официальных прогнозах; •
экологическая, метеорологическая, демографическая, санитарно-эпидемиологическая и иная информация, необходимая для
обеспечения безопасности граждан, населенных пунктов, производственных и иных объектов; •
информация о размерах золотого запаса и государственных валютных резервах РФ; •
информация о привилегиях, компенсациях и льготах, предоставляемых гражданам, должностным лицам и организациям; •
информация о состоянии здоровья лиц, отнесенных к категории высших должностных лиц РФ; •
информация о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина, а также прав и законных интересов юридических лиц; •
• информация о правовом статусе и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления; •
информация об использовании бюджетных средств; •
информация о состоянии борьбы с преступностью; •
документы, накапливаемые в открытых фондах библиотек и архивов, информационных системах органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, представляющие общественный интерес или необходимые для реализации прав, свобод и обязанностей граждан; •
иная информация, ограничение доступа к которой запрещено законодательством РФ.
5. Перечень оснований для разрешения коллизий при реализации права на информацию и права на тайну.
В условиях массового нарушения основных информационных прав и свобод, при отсутствии четкого правового регулирования этих вопросов в действующем законодательстве Российской Федерации, важно установить общие основания для заявления приоритетов при реализации одних прав перед другими с последующим закреплением в специальных законах перечней конкретных случаев разрешения таких коллизий.
Примером этого может служить противоречие между правом на свободу информации и правом на неприкосновенность частной жизни. На основе анализа практики реализации основных информационных прав и свобод важно определить перечень таких ситуаций и выработать единые правила для их разрешения.
-Лопатин В. Н. Информационные аспекты национальной безопасности // Computer World. Россия. 1998. 21 апр. № 14.
-Так, в ст. 7 Закона Российской Федерации "О государственной тайне" перечислены сведения, не подлежащие засекречиванию. Не подлежат отнесению к государственной тайне и засекречиванию следующие сведения: - о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях; - о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии преступности; - о привилегиях, компенсациях и льготах, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, организациям; - о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина; - о размерах золотого запаса и государственных валютных резервах Российской Федерации; - о состоянии здоровья высших должностных лиц Российской Федерации; - о фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами. В закон "О коммерческой тайне" планируется также включить перечень сведений, которые нельзя отнести к коммерческой тайне. В Федеральном законе "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" (п. 7 ст. 19), в свою очередь, определен перечень сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну